|
Opérations de rénovation urbaine
|
par Philippe MEJEAN
http://www.outils2amenagement.certu.fr
|
|
|
|
|
La politique de rénovation urbaine, dont les objectifs et les modalités ont été définis par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003,
poursuit l'ambition d'une restructuration en profondeur des quartiers situés en zones urbaines sensibles qui présentent les signes les plus marqués d'obsolescence architecturale et urbaine,
combinés avec des situations économiques et sociales problématiques. Elle donne lieu au montage d'opérations particulièrement ambitieuses, qui, en combinant une transformation radicale du
patrimoine de logements (notamment par démolition-reconstruction), une requalification des espaces publics et des équipements collectifs, une diversification de l'offre de logement et une
meilleure gestion de ces territoires, visent à les repositionner dans l'offre urbaine des communes concernées. Ces opérations exceptionnelles, portées par les maires mais décidées et
financées au niveau national, marquent une nouvelle étape dans la politique de la ville (1).
|
|
|
|
|
I - CADRAGE HISTORIQUE :
|
|
|
|
Les actuelles opérations de rénovation urbaine résultent de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, mais elles s'inscrivent
dans l'histoire de la politique de la ville.
D'abord cantonnée à l'échelle des quartiers eux-mêmes en nombre restreint (2), cette politique, au cours de la décennie quatre vingt-dix, s'est progressivement élargie à l'échelle
des villes, voire des agglomérations, tandis que ses objectifs s'élargissaient à un projet global de développement social et économique, et que le nombre de quartiers pris en
compte, au niveau national, dépassait le millier.
Ce processus de généralisation, assorti d'une inévitable dispersion des moyens financiers sur un grand nombre de sites, a laissé entière la question du traitement lourd d'un certain
nombre de quartiers, dont le déclin ne pouvait être enrayé par les seules procédures de développement social urbain (opérations de développement social des quartiers, puis contrats
de ville).
Un premier programme, de type expérimental, a été lancé en 1991 sur une quinzaine de ces quartiers qui ont bénéficié du label de "Grands Projets Urbains" (GPU), et de moyens
exceptionnels permettant d'envisager de les transformer en profondeur.
Le bilan de cette première génération, et la dérive progressive d'un certain nombre d'autres grands quartiers, ont amené le Comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre
1999 à décider le lancement d'un "Programme national de renouvellement urbain", comprenant deux types d'intervention :
- 50 "Grands Projets de Ville" (GPV) pour les sites dont la requalification nécessite la mobilisation de moyens exceptionnels,
- 30 "Opérations de Renouvellement Urbain" (ORU), sur une liste restant ouverte, pour d'autres sites n'appellant pas un traitement aussi ambitieux, mais justifiant d'un appui
renforcé de l'Etat, en complément des crédits des contrats de ville.
Dans l'année suivante, trois autres sites ont été inscrits en GPV et trente ORU supplémentaires ont été retenues. Le CIV, en octobre 2001, fait pour la première fois état d'un
objectif annuel de démolition de 30 000 logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
La mise en oeuvre de ces opérations s'est trouvée interrompue, lorsque le gouvernement issu du changement politique de 2002 a souhaité remettre à plat les différentes procédures de
la politique de la ville. En août 2003, le parlement adoptait les nouvelles orientations dans le cadre d'un "Programme national de rénovation urbaine"; les opérations déjà lancées
(GPV et ORU) devant dorénavant s'inscrire dans ce cadre tandis qu'un appel à projet était lancé auprès des maires pour élargir le nombre de quartiers pris en compte.
|
|
|
|
|
|
|
II - PROGRAMME NATIONAL DE RENOVATION URBAINE : présentation d'ensemble
|
|
|
|
a) Un programme initial à 5 ans (2004-2008) - loi du 1er août 2003 :
- objectif : "restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zones urbaines
sensibles", au nombre de 751, avec la possibilité d'une prise en compte dérogatoire d'autres quartiers; sans que la loi en fasse état, quelques 188 quartiers étaient considérés
comme prioritaires (3),
- des opérations ambitieuses, combinant aménagement urbain, réhabilitation, résidentialisation, démolition et production de
logements, création, réhabilitation et démolition d'équipements publics ou collectifs, réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, ou tout autre investissement
concourant à la rénovation urbaine,
- des cibles chiffrées, en cinq ans il s'agit de :
. produire une offre nouvelle de 200 000 logements locatifs sociaux,
. réhabiliter 200 000 logements locatifs sociaux,
. démolir 200 000 logements locatifs sociaux, en cas d'inadaptation à la demande ou à la mise en oeuvre du projet urbain.
- la création de l'"Agence nationale pour la rénovation urbaine" (ANRU), établissement public national à caractère industriel et commercial, conçu comme un guichet unique en charge
de l'instruction et du financement des projets,
- des crédits de l'Etat fixés à une enveloppe minimale de 2,5 milliars d'euros, affectés à l'ANRU,
- une mobilisation du 1 % employeurs (UESL) d'un montant équivalent à celui de l'Etat,
- le principe d'une participation de la Caisse des dépôts et consignations sur les fonds d'épargne et de la CGLLS au titre des
bailleurs.
b) Un programme prolongé et revu à la hausse :
En application du Plan de cohésion sociale adopté en juin 2004, la loi du 18 janvier de programmation pour la cohésion sociale :
- revoit les cibles, portant le nombre de logements à démolir à 250 000, à construire à 250 000 et à réhabiliter à 400 000,
- prolonge le calendrier jusqu'en 2011,
- revoit à la hausse l'enveloppe attribuée à l'ANRU : 4 milliards d'euros (article 91).
La participation financière de l'Etat a été une nouvelle fois revue à la hausse (+ 1 milliards d'euros) et le calendrier prolongé jusqu'en 2013, par la loi "Engagement national pour
le logement" du 16 juillet 2006 (article 63) ; enfin, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement porte cette participation à 6 milliards (article 18). Avec la
part 1% employeur, c'est au total 11,8 milliards de subventions mobilisées pour la rénovation urbaine sur la période 2004/2013.
|
|
|
|
|
|
|
III - DISPOSITIF INSTITUTIONNEL :
|
|
|
|
a) L'ANRU :
Mise en place par décret du 9 février 2004, l'ANRU est placée sous la tutelle du ministre chargé de la politique de la ville. Son directeur général est nommé par décret.
Elle est administrée par un conseil de 24 membres :
- 12 représentants de l'Etat (ministères de la ville, du logement, de l'intérieur, des affaires sociales, du développement durable et de l'outre-mer),
- 4 représentants des collectivités locales et de leurs groupements,
- 5 représentants d'organismes intervenant dans la politique du logement social (USH(4), UESL(5), CDC et ANAH),
- 3 personnalités qualifiées en matière de politique de la ville.
Son président est choisi parmi les membres du conseil et nommé par décret.
Les décisions du conseil d'administration, et particulièrement ses décisions financières relatives aux projets de rénovation urbaine présentés par les communes, sont préparées par
un comité d'engagement, chargé d'instruire les projets.
Les recettes de l'agence sont constituées pour l'essentiel par :
- les subventions de l'Etat,
- les contributions de l'UESL.
- les subventions de la CDC,
- la contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social (relevant de l'USH),
- le produit des emprunts qu'elle contracte.
A noter que la participation de l'UESL, qui est un des principaux financeurs de l'ANRU, a été revue à la hausse et s'établit dorénavant à un 5 milliards d'euros.
A noter également l'existence, auprès du conseil d'administration de l'agence, d'un comité d'évaluation et de suivi, mis en place par décret du 9 février 2004. Composé de
personnalités qualifiées, il est chargé d'apprécier la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine. Il a réalisé un premier bilan d'étape, daté de février 2005 et un
deuxième daté de 2006.
b) Les délégués territoriaux :
L'agence s'appuie dans les départements sur les préfets qui en sont les délégués territoriaux.
Les délégués assurent une première instruction des projets de rénovation et des demandes de financement, avant que les dossiers ne soient examinés en comité d'engagement national,
puis peuvent, sur délégation de pouvoir du directeur général, attribuer les subventions prévues par les conventions pluriannuelles passées avec les collectivités locales.
Le préfet de département est responsable de la mise en oeuvre du programme de rénovation et assure le suivi social et l'évaluation des conventions.
c) L'intervention de la Foncière logement :
Née de la "convention sur le renouvellement urbain pour 2002-2006" signée en octobre 2001 entre l'Etat et l'UESL, l'association Foncière logement est gérée paritairement par les
partenaires sociaux (représentants du MEDEF et des syndicats).
Depuis cette date, deux autres conventions, en 2003 et 2006, ont précisé et amplifié son rôle, particulièrement dans le cadre des opérations de rénovation urbaine. Elle a pour
mission de mettre en place un circuit de financement du logement alternatif au logement social, d'une part en développant un parc locatif social pour les salariés des entreprises
adhérentes au 1 %, en priorité dans les communes en-dessous des 20 % de logements sociaux, et d'autre part en produisant du logement locatif libre dans les sites ANRU, où elle doit
réaliser 40 % de ses investissements.
Cette contribution à la rénovation urbaine obéit à un principe original : d'abord parce que la Foncière, en contrepartie de la contribution financière de l'UESL au financement de
l'ANRU, récupère pour un euro symbolique les terrains libérés par les démolitions, sous forme de droits à bâtir; ensuite parce que les logements qu'elle construit ne sont pas soumis
à des plafonds de ressources ou de loyers, en application du principe de "mixité" du peuplement.
|
|
|
|
|
|
|
IV - OPERATIONS DE RENOVATION PRISES EN COMPTE PAR l'ANRU : nature, critères, financements
|
|
|
|
Le règlement général de l'ANRU (arrêté du 19 juin
2006)expose dans le détail l'ensemble des conditions de prise en charge et les modalités de financement des projets de rénovation urbaine.
L'intervention de l'agence doit être justifiée par la mobilisation exceptionnelle des acteurs et financeurs locaux sur les projets; sauf cas particuliers, ces projets donnent lieu à
la signature d'une convention pluriannuelle entre l'agence et la collectivité porteuse, valant engagement pour cinq années.
a) Recevabilité des projets :
Les bénéficiaires des aides de l'agence sont les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes publics et privés qui
conduisent des opérations concourant à la rénovation urbaine. Le porteur de projet est le maire ou le président de l'EPCI.
Le dossier exigé doit :
- présenter le contexte : présentation de l'agglomération, de la politique locale de l'habitat, du bilan des actions déjà
entreprises sur le site, notamment lorsqu'il s'agissait d'un GPV ou d'une ORU,
- présenter le projet d'ensemble, précisant l'ensemble des réponses apportées aux dysfonctionnements sociaux et urbains constatés,
notamment en termes de diversification de l'offre de logements et des fonctions urbaines, et leur inscription dans le cadre du contrat de ville, du programme local de l'habitat et
du plan de cohésion sociale,
- présenter le projet de façon détaillée, en faisant notamment apparaitre le bilan de la reconstitution de l'offre locative sociale
et la diversification de l'habitat, l'échéancier de réalisation du projet et l'ensemble des actions nécessaires à sa réussite; à ce titre sont pariculièrement mises en avant les
mesures permettant la concertation et la communication autour du projet (phases de conception et de mise en oeuvre), celles relatives à l'amélioration de la gestion urbaine de
proximité, celles prises en matière de relogement (présentation détaillée de la stratégie de relogement -parc privé et parc social), et celles prises en matière de développement
économique et social (et notamment en matière d'insertion par l'économique des habitants),
- présenter les opérateurs, les dispositifs de pilotage stratégique et de pilotage opérationnel,
- faire état d'un tableau financier détaillé et d'un bilan d'opération lorsque l'aide de l'agence est sollicitée sous forme de
subvention d'équilibre,
b) Nature des opérations aidées :
- les opérations d'habitat : production de logements sociaux (avec notamment octroi des suventions en prêt locatif à usage social
construction-démolition (PLUS-CD), et des subventions foncières), travaux d'intérêt architectural, amélioration et démolition des logements locatifs sociaux, changements d'usage,
amélioration de la qualité de service (dans le cadre d'une véritable démarche de gestion urbaine de proximité), relogement temporaire des personnes, traitement des copropriétés
dégradées, opérations de résidentialisation, accession à la propriété ...; à noter aussi des interventions spécifiques aux quartiers anciens : ingénierie des OPAH-RU,
requalification d'îlots d'habitat dégradé,
- les opérations d'aménagement (réseaux, voiries, espaces publics), avec une distinction entre les aménagements de proximité et les
aménagements exceptionnels (travaux lourds d'infrastructure, de dépollution, de démolition de friches importantes),
- les équipements publics de proximité ou exceptionnels, les équipements à finalité économique,
- l'ingénierie avec des subventions allant au pilotage stratégique (études, actions de concertation et de communication), au
pilotage opérationnel (expertises opérationnelles, conduite de projet) et à la coordination interne des maîtres d'ouvrage du logement locatif social.
Précisions relatives aux aides au logement dans les territoires d'intervention de l'ANRU :
La loi du 1er août 2003 prévoit que "lorsque l'ANRU finance la construction de nouveaux logements sociaux, l'acquisition, la reconversion, la réhabilitation ou la démolition de
logements existants, les subventions qu'elle accorde sont soumises aux mêmes conditions que les aides de l'Etat. Elle peut toutefois accorder des majorations de subvention dans des
conditions définies par décret en Conseil d'Etat".
Pour les aides au logement codifiées dans le CCH, c'est à dire celles qui concernent la production et la réhabilitation des logements locatifs sociaux, le décret en conseil d'Etat
n° 2004-1005 du 24 septembre 2004 prévoit les modalités de ces majorations pour les opérations de PLUS, PLUS-CD, PLAI et PALULOS.
S'agissant des aides au logement relatives à la démolition, à la reconversion (changement d'usage), à l'amélioration de la qualité de service, aux travaux d'intérêt architectural,
au traitement des copropiétés dégradées, au relogement temporaire des personnes, ainsi qu'à la restructuration ou à la fusion de logements, la circulaire n°2004-56 UHC/IUH2 du 25
octobre 2004 définit leurs règles d'emploi.
Pour toutes les autres aides concernant l'habitat, elles relèvent de la compétence du conseil d'administration de l'ANRU.
c) Critères d'appréciation :
- des critères d'appréciation des projets qui sont notamment : l'intégration du développement durable à la démarche de projet, la
cohérence avec la politique de la ville, la cohérence avec le projet économique des sites d'intervention, la dimension sociale du projet (relogement, concertation, gestion urbaine
de proximité, accompagnement social ...), la reconstitution de l'offre de logements sociaux (avec la règle du 1 pour 1 : remplacement de tout logement démoli par un logement
construit), l'implication financière des partenaires locaux...
- des critères de modulation des aides de l'agence, en fonction de la situation financière des collectivités locales (classées en 3
catégories, avec des taux de subvention pour les opérations d'aménagement et d'équipement allant de 10 à 80 %), de la situation financière des bailleurs sociaux, des difficultés
sociales et techniques des opérations, de l'intérêt architectural des immeubles...
A noter qu'au titre de la dimension sociale du projet, le projet de rénovation urbaine doit appliquer les principes et les objectifs de la Charte nationale d'insertion approuvée par
l'agence. Cette charte, prévue par la loi d'orientation et de programmation du 1er août 2003, prévoit que la collectivité porteuse du projet de rénovation élabore, avec les services
locaux de l'Etat et les partenaires (ANPE, Mission locale, PLIE, Maisons de l'emploi ...) un plan local visant à faire bénéficier les habitants des quartiers concernés de mesures
particulières d'insertion dans le cadre des chantiers engagés (quota d'heures travaillées dans le cadre des travaux d'investissement) et d'embauche par les régies de quartiers et
les associations d'insertion, dans le cadre de la gestion urbaine de proximité et de la gestion des équipements faisant l'objet d'aides de l'ANRU.
|
|
|
|
|
|
|
V - PROGRAMME NATIONAL DE RENOVATION URBAINE : éléments de bilan physique et financier
|
|
|
|
Voir Etat d'avancement du PNRU
Au 1er octobre 2007, l'ANRU fait état de :
- 214 conventions signées, qui concernent 312 quartiers (dont 160 des 189 de la liste prioritaire), et une population de 2,29 millions d'habitants, pour un montant total de
travaux de plus de 25 milliards d'euros,
- 67 projets supplémentaires déjà passés en comité d'engagement, concernant 208 autres quartiers (dont 178 de la liste prioritaire), pour un montant de plus de 31 milliards
d'euros de travaux.
Exemples d'opérations : Seine Saint-Denis (93), Lyon Duchère (69), Mantes (78)
Alors que l'ANRU prévoyait d'intervenir sur environ 400 quartiers, le total devrait ainsi dépasser 500 quartiers, pour un coût total dépassant les 56 milliards d'euros.
Les opérations liées au logement se décomposent de la façon suivante (conventions signées ou passées en comité d'engagement) :
- production de logements sociaux : 114 202 unités
- réhabilitations : 251 623 unités
- déconstructions : 120 683 unités
- résidentialisations : 278 717 unités
S'agissant des principaux postes de financement, il apparait que 70 % des investissements sont consacrés aux interventions sur le logement social, 15 % aux aménagements et 9 % à la
requalification des équipements de proximité (qui sont pour l'essentiel des écoles).
(1) Même si les contextes et les procédures différent sensiblement, la rénovation urbaine d'aujourd'hui ne manque pas de faire référence à la procédure du même nom, mise en place en
1958 pour moderniser les centres anciens des villes.
(2) Dans le cadre de la procédure "Habitat et vie sociale" (période 1975-1981), quelques 70 quartiers ont été pris en compte ; dans le cadre de la procédure de "Développement social
des quartiers" qui a pris la suite, 148 quartiers ont été concernés pour la période 1984-1988, et quelques 550 pour la période 1989-1993.
(3) Ces quartiers, classés en catégorie 1, comprennent 162 quartiers sélectionnés par la Délégation interministérielle à la ville en fonction de la gravité de leurs situations,
auxquels ont été ajoutés 16 quartiers déjà engagés dans un GPV ou une ORU.
(4) Union Sociale pour l'Habitat, qui regroupe l'ensemble des organismes HLM.
(5) Union d'économie sociale du logement, créée en 1997 et qui réunit les collecteurs du 1 % patronal.
|
|
|
|
|
|
|
TEXTES DE REFERENCES :
|
|
|
|
Lois :
- Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale,
- Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement,
- Loi n° 2005-52 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale,
- Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine,
Décrets :
- Décret n° 2004-1005 du 24 septembre 2004 relatif aux majorations des subventions accordées par l'ANRU,
- Décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'ANRU,
Arrêté du 19 juin 2006 portant approbation du règlement général de l'ANRU – Ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du
logement (JO du 28 juillet 2006),
Circulaire n° 2004-56 UHC/IUH du 25 octobre 2004 relative aux aides au logement dans les territoires d'intervention de l'ANRU.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Références bibliographiques
|
|
|
|
USH , Livre blanc de la rénovation urbaine , document d'étape , septembre 2006
|
|
|
|
Certu , Rénovation urbaine et offre de mobilité , Lyon , septembre 2006
|
|
|
|
Ph Dallier et R Karoutchi , Rapport parlementaire sur l'ANRU , juin 2006 ,
|
|
|
|
ANRU , Reconstruire les banlieues , mars 2006 ,
|
|
|
|
Traits urbains , Dossier rénovation urbaine , janvier-février 2006 ,
|
|
|
|
PUCA , Lee renouvellement urbain , Génèse d'une notion fourre-tout , février 2006
|
|
|
|
Certu , Reconstitution de l'offre dans les opérations de RU , articulation avec les PLH , octobre 2005
|
|
|
|
Certu , Les dynamiques de la rénovation urbaine , du quartier à l'intercommunalité , mai 2005
|
|
|
|
JM Meunier , le financement du renouvellement urbain , Etudes foncières n° 114 , mars-avril 2005
|
|
|
|
DIV , rénovation urbaine , Lettre de la DIV n° 101 , mars 2005
|
|
|
|
Gazette des Communes , dossier de rénovation urbaine, réussir son projet , mars 2005 ,
|
|
|
|
Certu , Renouvellement urbain T1 , Analyse globale et thématique , septembre 2004
|
|
|
|
Certu , Renouvellement urbain T2 , Enseignement de 15 opération démolition/reconstruction , 2004
|
|
|
|
Zaïr Kedadouche , Rapport sur la participation des habitants dans les opérations de RU , ANRU , 2003
|
|
|
|
PUCA , Renouvellement urbain, analyse systémique , juillet 2002 ,
|
|
|
|
ANRU , Rénovation urbaine , Journal bimestriel des acteurs de la rénovation urbaine ,
|
|
|
|
|
|
ARISTERAbLoG 
